鄉村振興戰略中如何做好綠色發展規劃

      黨的十九大報告中首次提出實施“鄉村振興”戰略，這是我國新時期“三農”工作的指南針。“鄉村振興”不僅是一個單純的經濟議題，它已經超越了產業發展和經濟范疇，涵蓋了經濟、社會、生態、文化多個領域，要求我們必須走出固有的鄉村發展思路，真正從鄉村本位出發，轉變思想，探索出一條鄉村崛起的可持續路徑。而農業綠色發展作為一種新的發展理念，鞏固和踐行了“綠水青山就是金山銀山”的核心發展觀，在農業及農村發展中強調資源節約、環境友好、生態保育和質量安全，關注農業結構和生產方式調整的深層次變革；同時也是一次行為模式、消費模式的綠色革命，有利于推進農業供給側生態轉型，從根本上促進農業供給側結構性改革。因此，“鄉村振興”戰略要實現突破，必須以綠色發展為導向。

      一、鄉村發展中出現的主要資源環境問題不容忽視我國農業農村發展在取得巨大成就的同時，也付出了沉重的資源環境代價。目前，我國農業農村生態環境主要面臨著三大問題：

      （一）資源約束日趨緊張

      在糧食產量實現“十一連增”，農業快速發展、工業化和城鎮化加快推進的背景下，我國農業農村資源和要素條件更加趨緊，持續穩定增長的壓力越來越大。主要表現為：水資源短缺與浪費并存。我國人均水資源占有量2240立方米，約為世界人均的1/4。水資源的時空分布非常不均勻，大約有80%的水資源集中在長江以南地區，該地區耕地為35%，20%的水資源分布在長江以北廣大地區，該地區耕地面積為65%，特別是黃、淮、海、遼河四個流域，耕地面積占全國43%，而水資源僅有9.8%。2016年，北方干旱地區農業年均缺水量超過300億立方米，造成200億公斤糧食損失。我國農業生產一方面受到水資源短缺的制約，另一方面農業用水不合理及浪費的情況大量存在。目前全國400多處大型灌區骨干建筑物的完好率不到60%；大約三分之二的灌溉面積還在沿用傳統落后的灌溉方法，只有30％多的灌溉面積采取了節水措施，灌溉用水有效利用系數僅為0.5。現有農田水利設施和設備老化失修，已建成的灌溉耕地上的農田水利設施，普遍存在灌溉設施標準低、配套差、老化失修、功能退化、灌不進、排不出等問題。

      耕地數量減少且質量下降。近幾年，我國耕地總體數量不斷減少，2016年人均耕地面積為1.46畝，是世界平均水平的40%，遠遠低于世界發達國家水平。同時隨著經濟快速發展，建設用地與耕地之間的矛盾日趨突出，耕地面積持續下降、耕地資源嚴重不足。而另一方面，長期以來一直采用資源掠奪式的耕作模式，導致耕地土壤用養失衡、土壤肥力下降，土壤有機質平均含量不足1%，遠低于發達國家3%的水平。農業生產生活中產生的污水灌溉、農藥殘留、廢棄農膜對耕地質量影響嚴重，目前全國大約有1/6的耕地遭受到不同程度的污染。與此同時，亂砍森林、草原過牧、盲目開墾等造成水土流失、沙漠化土壤次生鹽漬化問題嚴重，截至2016年，全國由于水土流失、鹽堿化等質量退化的耕地面積已占全國總耕地面積的40%。人力資源從數量到質量都迅速下降。隨著改革開放工業化和城鎮化的快速推進，勞動力要素大量流失成為鄉村走向衰敗的明顯特征。筆者在農村調研中發現，老人、婦女和兒童成為目前留守農村的主體人群，而嚴重的主體老齡化已難以支撐現代農業發展和新農村建設需要。根據人口統計數據顯示，1995年，我國農村人口數峰值達到85947萬人；2015年，農村“常駐”人口數為60346萬人；期間，農村人口凈減少25601萬人。中國農村自然村數由2010年的2729820個減少到2015年的2644620個，平均每年約有1.7萬個自然村消失，200人以下的自然村數從2010年的1311448個減少到2015年的1212396個,平均每年減少約2萬個,所占比例從48.04%下降到45.84%。除了個別因城鎮擴大“城中村改造”工程造成自然村數減少外，許多離城鎮較遠的自然村都是由于人口大量外流而“自然”消失。短時期內農村青壯年的大量流失，將直接導致土地管理經營粗放化，甚至良田撂荒，對農業現代化進程和糧食安全都會有負面的影響。另一方面，“空心化”“老齡化”所帶來的除了單純的生產問題，同時還伴隨著嚴重的農村內部社會結構失衡矛盾的加劇，社區鄰里互助傳統削弱、傳統鄉村文明衰減，農村社會結構穩定性遭到破壞，社會治理面臨巨大挑戰。

      （二）農業環境污染問題突出

      與城市的環境問題相比，目前我國農業農村的環境狀況更加令人擔憂，形勢十分嚴峻。突出表現為點源和面源共存，內源污染和外源污染疊加，工業及城市污染向農村轉移，生態系統功能衰退。

      首先，工業化快速發展和城鎮化的無序擴張，造成工業“三廢”和城市生活污染大面積擴散，鎘、汞、砷等重金屬不斷向水土滲透，工業“三廢”日益向農村蔓延。我國每年因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸。此外，重金屬污染還導致農產品有毒成分超標，威脅人體健康。中國5.5萬公里河段有23.7％的水質不符合灌溉要求，4.3％的河段嚴重污染、魚蝦絕跡，大面積農田受重金屬和固體廢棄物污染。在公布的全球大氣污染最嚴重的20個地區中，中國占有10個。目前我國一年排放煙塵和二氧化硫量高達3000萬噸，導致酸雨面積超過300萬平方公里，全年排放污水達400億噸，直接污水灌溉面積達533.3萬公頃左右，因固體廢物堆存侵占和污泥運用不當而污染的面積超過90萬公頃。

      其次，隨著我國農業和農村經濟的快速發展，內源性農業面源污染問題狀況堪憂。根據第一次全國污染源普查結果，農業面源化學需氧量、總氮、總磷年排放量已達1320萬噸、270.5萬噸和28.5萬噸，分別占全國排放總量的43.7%、57.2%和67.4%。農業面源污染不僅造成農業資源質量下降、環境污染，同時也給農產品質量安全帶來嚴重隱患。產生農業內源性面源污染的原因來自于養殖及種植過程中的各個方面：

      （1）畜禽糞污資源化處理滯后。隨著畜禽養殖業的發展，我國畜禽養殖規模不斷擴大，然而養殖廢棄物處理利用設施建設卻嚴重滯后，大量糞污由傳統農家肥直接轉變成了污染物，給農村環境造成巨大壓力。根據《全國第一次污染源普查公報》顯示，畜禽養殖業排放的化學需氧量（COD），總氮、總磷分別為1268.26萬噸，102.48萬噸，16.04萬噸，分別占全國排放總量的41.9%、21.7%、37.9%,占農業源污染物排放量的96%、38%和56%。

      （2）化肥施用量快速增加。由于種植生產需要，我國化肥施用量持續增加，目前化肥年施用量達到5700萬噸左右，是世界上化肥使用強度最高的國家之一。據測算，我國化肥當季利用率約為35%左右，第一次污染源普查顯示種植業源總氮流失占農業源總氮流失量的59.1%，成為了引起水體富營養化的重要原因。

      （3）農藥不科學合理使用。我國是農作物病蟲害頻發、重發國家，目前化學防治仍是控制病蟲災害的主要手段，年化學農藥使用量達100萬噸以上（商品量），畝均使用量500克以上，而有效利用率僅35%左右。過度依賴化學農藥防病治蟲，加之使用不科學、不合理，農藥廢棄包裝物隨意丟棄等，導致農藥在土壤、水體等環境中不斷富集，成為面源污染主要成因之一。

      （4）蔬菜殘體和農作物秸稈隨意拋棄、焚燒現象嚴重。農作物秸稈產量大、分布廣、種類多，長期以來一直是農民生活和農業發展的寶貴資源。隨著糧食產量實現“十一連增”，近年來農作物秸稈產生量逐年增多，但由于缺乏有效利用途徑，帶來一系列環境問題。

      （5）農膜殘膜回收比例低。由于現行農膜生產標準偏低、回收手段落后、鼓勵回收的體制機制缺失等原因，農膜殘膜回收困難，殘留污染現象日益嚴重，特別是新疆、甘肅等北方旱作農業地區，部分地方農膜土壤殘留率高達40%。

      （三）農村地區資源環境管理體制機制不健全

      目前現有的農村地區資源環境管理體制機制嚴重滯后于農業經濟發展，難以對生態環境污染、資源濫用等外部性問題進行有效制約，而用于彌補政府失靈的市場機制也尚未建立，不能形成對環境友好型綠色生產生活方式的有效激勵。突出問題表現在:

      （2）對農村地區綠色發展激勵不足。區域發展不協調、功能定位不明確，區域間資源有償使用機制不完善。森林、草原、濕地、水土保持、水生生物資源等生態補償制度不健全，江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區生態補償機制尚未建立。以市場為主導的資源配置機制在實踐中運用很少，農業生產過程中產生的污染責任主體不明確，造成通過經濟手段治理農業環境污染政策的缺位。

      （3）農業綠色標準體系不完善。國家尚未制定一套完整的，包括綠色農產品標準、環境要素標準、農業模式標準、生產技術標準和加工質量標準的綠色農業標準體系。目前已發布的農業相關標準接近200個，但是針對綠色農業的不足，可操作性差，很難適應農業的綠色發展。

      二、“鄉村振興”戰略應以綠色發展為導向

      目前，農村地區生態環境的紅燈全面拉亮，不僅在一定程度上危及農民基本的生存條件，同時給農產品質量安全帶來極大挑戰。綠色是農業的本色，鄉村要振興必須以綠色發展為導向。因此，如何讓綠色農耕文化回歸并為鄉村振興提供動力，如何讓青山綠水成為發展鄉村產業的自然資源，如何讓鄉村成為生態宜居的家園，是“鄉村振興”戰略破題的關鍵所在。

      （一）“鄉村振興”戰略要樹立綠色發展理念

      綠色發展是農業農村發展觀的一場重要革新，強調尊重自然、順應自然和保護自然，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》提出，農業綠色發展是建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的農業發展格局，努力實現耕地數量不減少、耕地質量不降低、地下水不超采，化肥、農藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農膜全利用，實現農業可持續發展、農民生活更加富裕、農村更加美麗宜居。這與十九大報告中提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求是一致的。

      具體來看，綠色發展就是要追求生態效益的最佳化、經濟效益的最大化和社會效益的最優化。不同于過去單純的追求經濟效益，綠色發展要將經濟效益、生態效益和社會效益三者統籌兼顧，其在發展模式和業態上也要求有所創新。例如現在提出的把平面農業變成立體農業，把單一環節的農業變成循環農業，做到生產時間多序列，經營空間多層次，通過物質循環讓能源盡可能長地被延伸利用，實現良好的循環利用發展。在發展層面上，綠色發展要求的是全鏈條、多層次、整體性的農業發展。以最近提出的打造田園綜合體為例，需要優化鄉村的種養結構、居住布局，擴展農業的多功能性，打造建設種養結合、生態循環、環境優美的田園生態系統。同時對農產品的概念也有了更多延伸，除了食用的糧食、蔬菜、畜禽蛋等，還有一些如休閑農業、康養農業、旅游農業都將是綠色發展之后的另一種農產品表現形式。而朝著綠色發展方向不斷深入和擴展的農業農村產業領域，可以帶給農戶更多的經濟效益。

      （二）“鄉村振興”戰略要推行綠色生產方式

首先，構建一個生產過程中有機廢棄物循環利用的耦合模式，通過副產物的循環、廢棄物的再利用，達到資源消耗及污染物排放的減少。例如，將種植業中秸稈作為覆蓋物、飼料、肥料、食用菌培養基以及工業原料等物質的，運行以作物秸稈再加工利用為主的秸稈循環利用模式。通過充分農牧結合途徑消納和循環利用畜牧業廢棄物中養分、有機物和生物質能的，運行以畜禽養殖廢棄物循環利用為主的農牧結合循環模式。將農副產品加工過程中產生的大量有機副產品，通過建立循環利用模式，最大限度上進行資源利用的，運行以農產品加工業副產品循環利用為主的農加結合循環模式。    

      其次，充分尊重自然界的生物與生物、生物與環境之間的相互關系，并加以利用。在綠色生態系統中構建良好的生物多樣性關系，包括生物群落的組織、食物鏈關系的構建、特色生物物種和生物基因的利用。而通過利用這種生物與生物、生物與環境之間的關系可以提高資源利用率，降低生態系統運行成本，提高經濟和生態效益。目前，農業生產中最常見的生物之間利用模式有兩種，一是立體農田模式，即在農田中不止種植一種作物，而是種植不同作物或除作物以外還有動物，由此形成立體的生產層次。例如，以水稻為核心的稻田養鴨、稻田養魚、稻田間作水生蔬菜、稻田間作水生花卉及不同水稻品種間作等水田立體模式。在果園種植多年生果樹，可以發展成為果樹、牧草、畜禽、沼氣為基礎的生態果園模式。另一種是食物鏈利用模式，例如“以蟲治蟲”“以菌治蟲”“以菌治病”作為常用方法的有害生物防治方式，以及利用動植物殘體為起點的腐生食物鏈再利用方式。

      最后，利用科技含量高、資源消耗低、環境污染少的技術構建綠色技術體系。綠色產業模式的運行需要多種單項技術的支撐，對于單項技術的選取更注重選擇資源節約、環境友好、食品安全、順應自然和能夠充分利用自然生態關系的技術。例如，對農業資源與環境有直接影響的資源替代技術、資源節約技術、污染治理技術和環境修復技術；與綠色生產相匹配的景觀營造技術、循環體系構建技術、生物多樣性利用技術；貫串整個農產品供應鏈的農產品質量保障技術。在技術的應用方式上，綠色發展農業技術更注重技術的作用和效果，通過技術的創新促進多項技術的科學組裝、互為融合。以田園綜合體工程為例，在建設過程中要把綠色種植技術、生態養殖技術、農田水利技術、病蟲害防治技術、農產品加工、儲藏技術等融為一體，按照綠色發展要求進行技術性的改革和創新，使其互為使用、有機契合，支撐田園綜合體的建設與發展。

      （三）“鄉村振興”戰略要保護綠色產業環境

      農業是與自然結合最為緊密的生態產業，“綠水青山就是金山銀山”，從一定意義上講，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。農業的本色是綠色，鄉村要振興必須堅持生態優先、保護好自然資源和生態環境。具體而言有三點：一是資源利用綠色化。針對我國目前耕地退化、水資源緊缺、生態功能遞減等資源瓶頸，集約高效地利用水、土地、能源資源，合理開發利用可再生資源和能源，大力推動資源開發及利用的綠色化改造，倡導循環型的農牧業生產方式，建設資源節約型的新農村。二是環境修復綠色化。面對由于過量使用化肥、農藥、獸藥和農膜生產資料造成的農業面源污染形勢嚴峻，農村環境遭到極大破壞等問題，要加強對化肥、農藥施用管理；開展地膜、秸稈、畜禽糞便基本資源化利用的農業面源污染治理行動，具體針對水污染、土壤污染和垃圾污染等狀況開展專項綜合防治。推進農村生活垃圾、污水等廢棄物的綠色回收及再利用制度，實施農村村容整治和清潔河道行動，有效改善農村人居環境。三是生態保育綠色化。綠水青山就是金山銀山的前提是要保護好綠水青山，首先要劃定生態保護紅線，包括環境質量的底線、資源利用的上限、生態功能的基線。靠山養山、靠水養水，保護好農村的生物多樣性與野生動植物資源，讓鄉村呈現出一幅河道清澈、溪水明凈，田園碧綠、村莊整潔，產業興旺、農民樂業的賞心悅目景象。

      （四）“鄉村振興”戰略要構建綠色政策體系

      首先，完善農村社會發展評價體系。改變以往社會經濟評價中單純對GDP的崇拜，真正把環境損害、資源消耗及生態效益等指標納入農村經濟發展考核體系中[13]。把“綠色GDP”作為衡量一個地方發展、領導政績的重要依據，將保護農村生態環境作為干部的責任，建立“生態環境損害責任終身追究制”，對領導干部進行自然資源離任審計，促進領導干部在決策時充分考慮環境及生態因素，真正推動農村的綠色發展。

      其次，健全資源生態環境管理制度。切實發揮市場在資源配置中的決定性作用，健全自然資源產權制度及農業資源環境管控制度，完善體現農業資源環境生態價值和代際補償的有償使用制度和農業生態補償制度，建立農業生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化準入管理和底線約束，強化制度約束作用。以綠色發展引領生態振興，統籌山水林田湖草系統治理。加強農村突出環境問題綜合治理，建立市場化多元化生態補償機制，設計有效的激勵機制，通過稅收、價格、財政補貼、綠色信貸、排放交易等經濟政策工具，實現外部成本和效益內部化，使市場機制發揮正向激勵作用。增加農業生態產品的服務和供給，引導市場主體綠色生產和消費，調動全社會保護生態環境的積極性。

      最后，強化依法治理機制。農村生態環境要扭轉，必須把綠色發展的理念轉變為法律意志。以耕地、草地、漁業水域、外來物種、產地環境和農業面源污染為重點，開展規范化、常態化、制度化的農業資源和環境監測預警，建立健全監測預警體系，定期發布監測預警報告，全面及時反映我國農業資源環境狀況。對于農業生產過程堅持源頭控制，加強產地環境管理，嚴格控肥控藥控添加劑，推進減量化綠色生產。嚴格農業投入品監管，建立農業投入品電子追溯制度，加快農產品質量安全追溯體系建設，實現“從田頭到餐桌”全程可追溯。建立政府部門與公眾、企業有效溝通的協調機制，切實保障公眾環境知情權、參與權和監督權，營造綠色發展的輿論氛圍。

      三、以綠色發展為導向實施“鄉村振興”戰略的突破重點

      我國鄉村面臨的既有原始矛盾的積累，又有新的挑戰不斷涌現，要走綠色發展的振興之路，可以說任務十分艱巨。因此，必須找準主要目標、注重選擇，在關鍵領域和重點方面率先突破，實現循序漸進的穩步推進。

      （一）強化空間優化，堅持規劃先行

      目前很多農村發展之所以土地管理散亂無序、資源利用毫無章法，在很大程度上與農村缺乏一個良好的有前瞻性的規劃，或者規劃缺乏基本的約束力有很大關系。在農村舊有的固態居住形式逐步發生改變，城鄉人口雙向流動已成為常態的大背景下，鄉村的綠色振興就是要調整空間布局方式，以一定區域內產業發展和人口變動的趨勢為依據，遵循農業生態系統整體性、生物多樣性規律，統籌山水林田湖草系統，堅持宜農則農、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，從科學的角度規劃鄉村地域空間布局，合理區分農業空間、城鎮空間、生態空間。通過優化農業產業布局和確立適合的產業發展路線來規范鄉村發展空間秩序，推動形成與資源環境承載力相匹配、生產生活生態相協調的農業發展格局。與此同時，強化規劃在鄉村發展中的約束力和執行力，讓規劃在“鄉村振興”戰略中對農業生產布局、村莊空間優化以及資源利用和環境保護方面發揮引領性的關鍵作用。

      （二）著力推進綠色產業，保障農民增收致富的可持續性

      鄉村要振興，產業是關鍵。在以綠色為導向的“鄉村振興”戰略中，繼續深入推進農業供給側結構性改革，加快推進農業轉型升級，以“綠色生態”為主方向，培育壯大農業龍頭企業，加快形成“產地生態、產品綠色、產業融合、產出高效”的農業綠色發展新格局。深化農村土地制度改革和農村集體產權制度改革，完善承包地“三權”分置制度，開展“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革，把綠水青山就是金山銀山的理念踐行在生產中。構建農業綠色發展增值鏈，激發市場的力量，讓綠色優質的農產品在市場上擁有競爭優勢，加快推進農業綠色品牌戰略實施，培育具有區域特色和國際競爭力的農產品品牌，借助互聯網+，打通從田間地頭到廚房餐桌的直銷通道。與此同時，充分發揮農業的多功能性，促進一、二、三產有機融合，通過二、三產業實現高附加值讓農業生產經營者主體參與分配，拓寬農業發展空間，夯實農民增收致富的基礎，促進農業增效、農民增收和農村繁榮。

      （三）優化政策體系，以制度創新作為綠色發展動力

      如果不能突破目前農業農村環境資源管理無序的狀態，“鄉村振興”戰略推進將陷入困境，或者也是不長久的。實施鄉村戰略要以綠色發展的政策融合為基本指向，重點在構建與鄉村振興相適應的新政策體系上實現突破，在對現有政策進行有針對性分析評估的基礎上，從政策優化、政策整合、政策創新三個角度同時發力，提升政策效力、強化政策合力，消除政策空白，形成能夠以綠色發展為導向，有效滿足鄉村振興需求的體系化政策方案。加緊出臺針對農業綠色發展的信貸、投資、稅收減免等環境經濟政策，通過政策引導把事后產品消費后的處置責任移到事前的生產階段，激勵生產者按照綠色的理念進行生產。并利用政策、制度的創新來調動政府、社會、生產者、消費者等各方力量，廣泛參與到鄉村振興事業中，并及時調整創新的方向和重點，推動人才、資金等要素向農業綠色發展領域傾斜，針對不同地域特點、不同產業提出精準的綠色發展政策執行方案。

      （四）聚焦瓶頸制約，構建綠色發展科技創新體系

      科技是農業綠色發展的支撐力量。在資源環境約束趨緊的大背景下，只有依靠科技提高農業全要素生產率，才能加快發展現代農業。聚焦農業發展的瓶頸制約，加快構建推進農業綠色發展的科技研的綠色發展技術集成創新方案[14]。建立以促進綠色農業為重點的示范推廣與跟蹤評價體系，加快選育推廣一批資源消耗少、抗病能力強、適宜機械化作業的綠色新品種，遴選推廣一批耕地有機質提升、新型智能肥料、納米農藥、節水控污、生態養殖、廢棄物循環利用等綠色環保、節本高效技術，提升綠色農業的生產效益和競爭力。